Princípios Internacionais

A importância da adoção de uma lei específica sobre acesso à informação já foi reconhecida e recomendada por organizações internacionais como a Organização das Nações Unidas (ONU), Organização dos Estados Americanos (OEA) E A Organização para a Segurança e Cooperação da Europa (OSCE). Relatores da área de liberdade de expressão dessas organizações afirmaram que o direito de acessar informações detidas pelas autoridades públicas é um direito humano fundamental que deve ser efetivado por uma legislação nacional abrangente, baseando-se na premissa de abertura máxima e assumindo que toda informação é acessível – sujeita apenas a um sistema de exceções restrito.

Os princípios listados a seguir foram elaborados pela ARTIGO 19 para colaborar com os debates sobre o conteúdo e a extensão do direito de acesso a informações públicas e sobre a sua regulamentação. Foram redigidos com base em normas internacionais e legislação comparada, e em consultas extensivas a especialistas no tema. Seu objetivo é servir como parâmetro para a elaboração de leis nacionais sobre o acesso à informação.

PRINCÍPIO 1: MÁXIMA ABERTURA

Legislação sobre liberdade de informação deve ser orientada pelo princípio de máxima divulgação

O princípio de máxima divulgação estabelece a suposição de que toda a informação mantida por organismos públicos deverá ser sujeita a divulgação e de que tal suposição só deverá ser superada em circunstâncias muito limitadas (ver o Princípio 4). O Princípio 1 encerra a base racional mais importante e que fundamenta o próprio conceito de liberdade de informação que – numa forma ideal – deveria ser salvaguardada na constituição para estabelecer claramente que o acesso à informação oficial é um direito básico. O objetivo primordial da legislação seria então o de aplicar a máxima divulgação na prática.

Os organismos públicos têm obrigação de divulgar informação assim como todo o cidadão tem o direito correspondente de receber informação. Todas as pessoas presentes no território nacional de um país devem beneficiar de tal direito. A utilização de tal direito, não subentende que as pessoas devam demonstrar interesse específico na informação. Quando uma autoridade pública pretende negar o acesso à informação, deve ter a responsabilidade de justificar a recusa em cada fase do processo. Por outras palavras, a autoridade pública deve demonstrar que a informação, cuja divulgação pretende impedir, encontra-se abrangida pelo âmbito do limitado grupo de exceções, como adiante detalhado.

Definições

Tanto "informação" como "organismos públicos" devem ser definidos de forma mais vasta.

A "Informação" inclui todos os registros mantidos por um organismo público, independentemente da forma como a informação é arquivada (em documentos, fita, gravação eletrônica, etc.), a sua fonte (se foi produzida pelo organismo público ou por qualquer outro órgão) e a data da sua produção. A legislação deveria abranger ainda os documentos classificados, sujeitando estes ao mesmo teste que todos os outros registros.

Com o fim de divulgação de informação, a definição de "organismo público" deve basear-se no tipo de serviços prestados em vez de designações formais. Com este objetivo, deve abranger todas as áreas e níveis de governo, incluindo o governo local, órgãos eleitos, órgãos que operam sob mandato estatutário, indústrias nacionalizadas e corporações públicas, organismos não departamentais ou “quangos” (sigla inglesa para "quasi non governemntal organisations" organizações semi governamentais ou "quase não" governamentais), organismos judiciais e organismos privados que desempenham funções públicas (como por exemplo, de manutenção de estradas ou de operação de linhas férreas). Os próprios organismos privados deveriam ser também incluídos, se guardarem informação cuja divulgação poderá diminuir o risco de danos a interesses públicos de primordial importância como o ambiente e saúde. Organizações inter governamentais devem ser também sujeitas aos regulamentos de liberdade de informação baseados nos princípios apresentados neste documento.

Destruição de registros.

Para proteger a integridade e disponibilidade de registros, a lei deveria estipular que a obstrução de acesso a registros ou a sua destruição consciente é um crime. A lei deveria ainda prever normas mínimas em relação à manutenção e preservação dos registros dos organismos públicos. Tais órgãos deveriam ter a obrigação de atribuir recursos e atenção suficientes para garantir que os arquivos da documentação sejam adequados. Para, além disso, para evitar qualquer tentativa de alterar ou falsificar os documentos, a obrigação de divulgação deveria ser aplicada aos documentos e registros e não somente à informação que eles contêm.

PRINCÍPIO 2: OBRIGAÇÃO DE PUBLICAR

Os organismos públicos deveriam estar sob a obrigação de publicar informação considerada essencial

A liberdade de informação implica não só que os organismos públicos concordem com a pesquisa de informação, como eles próprios publiquem e propaguem o mais possível os documentos de interesse público significativo, sujeito apenas a limites razoáveis baseados em recursos e capacidade. Qual informação deve ser publicada dependerá do organismo público em causa. A legislação deveria estabelecer tanto a obrigação geral de publicar como as categorias essenciais de informação que deve ser publicada.

Organismos públicos deveriam, no mínimo, ter a obrigação de publicar as seguintes categorias de informação:

PRINCÍPIO 3: PROMOÇÃO DE UM GOVERNO ABERTO

Organismos públicos devem promover ativamente um governo aberto

Informar o público sobre os seus direitos e promover uma cultura de abertura no seio do governo, são aspectos essenciais para que a finalidade da legislação sobre a liberdade de informação seja alcançada. Na realidade, a experiência em vários países demonstra que um serviço público indisciplinado pode prejudicar gravemente a mais progressiva das legislações. As atividades de promoção são, por isso, um componente essencial de um regulamento de liberdade de informação. Trata-se de uma área onde as várias atividades específicas variam de país para país, dependendo de fatores como a forma de organização dos serviços públicos, os obstáculos mais importantes levantados contra a livre divulgação de informação, níveis de instrução e grau de conscientização do cidadão. A lei deveria exigir que os recursos e atenção adequados fossem devotados à questão da promoção dos objetivos e finalidades da legislação.

Educação Pública

No mínimo, a lei deveria providenciar no sentido de se educar o cidadão e disseminar os elementos relacionados com o direito de acesso à informação, o alcance da informação ao dispor e a forma como tais direitos podem ser exercidos. Nos países onde os níveis de distribuição de jornais e de instrução são baixos, a comunicação social via rádio/ televisão é um veículo de importância vital para tal disseminação e educação. Alternativas criativas como reuniões cívicas e unidades móveis de cinema, deviam ser exploradas. Tais atividades deveriam ser levadas a cabo tanto por organismos públicos individualmente, como por um órgão oficial público especialmente designado e adequadamente financiado - seja ele o que revê os pedidos de informação ou outro órgão que tenha sido criado especialmente para o efeito.

Contrariar a cultura de segredo oficial

A lei deveria providenciar no sentido de serem criados vários mecanismos para resolver o problema da cultura de segredo dentro do governo. Tal legislação deveria incluir um requisito para que os organismos públicos ministrassem cursos aos seus funcionários sobre a liberdade de informação. Tais cursos deveriam versar, entre outros aspectos, questões sobre a importância e alcance da liberdade de informação, mecanismos de atuação para se ter acesso à informação, como manter e consultar eficientemente os arquivos, o âmbito da proteção do denunciante e que tipo de informação se exige que os organismos publiquem.

O organismo oficial responsável pela educação pública deveria também desempenhar um papel relevante na promoção da abertura no seio do governo. Outras iniciativas poderiam incluir incentivos para os organismos públicos que cumpram devidamente este objetivo, campanhas para debater problemas de segredo e campanhas de comunicação encorajando organismos que estão a melhorar a sua atuação, criticando os que continuam com uma política de segredo excessivo. Outra possibilidade é a apresentação de um relatório anual ao Parlamento e/ ou órgãos Parlamentares sobre os obstáculos que não tivessem sido ainda removidos e os objetivos alcançados e realizados, podendo ainda incluir as várias medidas tomadas para aumentar o acesso do público à informação, os obstáculos já identificados que ainda dificultem a livre circulação de informação e as medidas a serem tomadas no ano seguinte.

Os organismos públicos deveriam ser encorajados a adotar códigos internos sobre o acesso e abertura.

PRINCÍPIO 4: ÂMBITO LIMITADO DE EXCEÇÕES

As exceções deveriam ser clara e rigorosamente traçadas e sujeitas a provas austeras de "injúria" e "interesse público"

Todas as solicitações individuais de informação a organismos públicos deveriam ser atendidas, a não ser que o organismo público possa demonstrar que a informação seja considerada no âmbito do regime limitado de exceções. A recusa de divulgar a informação não será justificada a não ser que a autoridade pública possa demonstrar que a informação se encontra no âmbito determinado por um rigoroso teste de três princípios.

O teste de três princípios

Nenhum organismo público deve ser totalmente excluído do âmbito da lei, mesmo que a maioria das suas funções se encontre na zona de exceções. Isto se aplica a todas as áreas de governo (ou seja, as áreas executiva, legislativa e judicial) bem como funções de governo (incluindo, por exemplo, funções de segurança e organismos de defesa). A não divulgação da informação deve ser justificada numa base de caso a caso.

As restrições com o objetivo de proteger os governos de situações de embaraço ou de ilegalidades, nunca poderão ser justificadas.

Objetivos legítimos justificando exceções

Uma lista completa de objetivos legítimos que possam justificar a não divulgação deveria ser estipulada por lei. Tal lista deveria apenas incluir interesses que constituíssem bases legítimas para a recusa de divulgação de documentos e deveria também ser limitada a questões de cumprimento e execução da lei, privacidade, segurança nacional, aspectos comerciais e outros confidenciais, segurança pública ou individual e a eficiência e integridade dos processos de tomada de decisão do governo.

As exceções deveriam ser rigorosamente traçadas evitando assim incluir material que não prejudique os interesses legítimos. Tais exceções deveriam ser baseadas no conteúdo em vez de no tipo de documento. Para satisfazer tal padrão, as exceções, quando fossem relevantes, deveriam ter um período limite. Por exemplo, a justificação para classificar determinada informação na base da segurança nacional poderá deixar de ser relevante depois de ter diminuído a ameaça específica à segurança nacional.

As recusas devem ser sujeitas a um teste de injúria rigoroso

Não é suficiente que a informação caia simplesmente no âmbito de um objetivo legítimo listado na legislação. O organismo público deve também demonstrar que a divulgação da informação causaria prejuízo substancial a tal objetivo legítimo. Em alguns casos até, a divulgação poderá beneficiar e ao mesmo tempo prejudicar o objetivo. Por exemplo, a exposição de corrupção na área militar pode, à primeira vista, parecer enfraquecer a defesa nacional, mas, na verdade e com o decorrer do tempo, auxiliará a eliminar a corrupção e fortalecerá as forças armadas. Para que a não divulgação seja legítima nestes casos, o efeito final dessa divulgação deve ser o de causar um prejuízo substancial ao objetivo em causa.

Superar o interesse público

Mesmo que seja possível demonstrar que a divulgação da informação iria causar prejuízos substanciais a um objetivo legítimo, a informação deveria ser publicada se os benefícios dessa divulgação fossem superiores aos prejuízos. Por exemplo, certa informação poderá ser de natureza privada, mas ao mesmo tempo poderá expor corrupção de alto nível no seio do governo. Os danos ao objetivo legítimo devem ser analisados frente ao interesse público de que a informação seja divulgada. Quando esse interesse se sobrepuser aos danos, prejuízos ou injúria, a lei deveria estipular a favor da divulgação da informação.

PRINCÍPIO 5: PROCESSOS PARA FACILITAR O ACESSO

As solicitações de informação deveriam ser processadas rapidamente e com imparcialidade e uma revisão independente de quaisquer recusas deveria estar à disposição das partes.

Um processo para a decisão sobre qualquer solicitação de informação deveria ser específico a três níveis diferentes: - no seio do organismo público; apelos a um organismo administrativo independente: e apelos aos tribunais. Sempre que necessário, deveriam ser também tomadas providências para que se garantisse a certos grupos poderem ter acesso à informação, como por exemplo, as pessoas que não sabem ler nem escrever, as que não falam a língua usada nos documentos ou as que sofrem de incapacidade física, como a cegueira.

Deveria ser estipulado que todos os organismos públicos utilizassem sistemas internos abertos e acessíveis para garantir o direito do cidadão à informação. Duma forma geral, os organismos deveriam designar o funcionário para processar as solicitações de informação e ainda garantir que os termos da lei fossem cumpridos.

Os organismos públicos deveriam também ser incumbidos de ajudar os requerentes cujas solicitações se referissem a informações publicadas incluindo o fato de estas não terem sido explícitas, ou tivessem sido excessivamente vagas ou ainda que necessitassem de reformulação. Por outro lado, os organismos públicos deveriam ter a possibilidade de recusar solicitações consideradas fúteis ou vexatórias. Os organismos públicos não deveriam ser obrigados a prestar informações que estivessem contidas em publicações a indivíduos, mas, nesses casos, o organismo deveria indicar ao requerente qual a publicação em causa.

A lei deveria ainda estipular prazos curtos para o processamento das solicitações e também que quaisquer recusas deveriam ser acompanhadas por razões substantivas por escrito.

Apelos

Sempre que realizável, deveriam ser tomadas providências para um sistema de apelos internos a uma autoridade superior designada, dentro da autoridade pública, para fazer a revisão da decisão original.

Em todos os casos, a lei deveria estipular o direito de apelo do indivíduo a um organismo administrativo independente quando um dos organismos públicos se recusasse a divulgar informação. Isto poderia ser da responsabilidade de um organismo público já existente, como um "Ombudsman" ou a Comissão de Direitos humanos, ou outro órgão especialmente criado para o efeito. Em qualquer dos casos, o organismo situar-se-ia dentro de certas normas e possuiria certos poderes. A sua independência deveria ser garantida não só formalmente como pelo processo de nomeação do seu líder e/ ou direção.

As nomeações deveriam ser feitas por órgãos representativos como uma comissão parlamentar composta por todos os partidos e o processo deveria ser aberto e permitir a participação pública em relação, por exemplo, a nomeações. Os indivíduos nomeados para tais órgãos deveriam ser de elevada craveira profissional e independência bem como de reconhecida integridade e deveriam estar sujeitos a regras rigorosas de conflito de interesses.

A atuação do organismo administrativo em termos de processamento de apelos relacionados com os pedidos de divulgação de informação que foram recusados deveria ser rápida e com os mais baixos custos possíveis. Isto garantiria que todo o cidadão pudesse ter acesso ao organismo e atrasos excessivos não prejudicassem o propósito inicial de acesso à informação.

O organismo administrativo deveria receber poderes totais para investigar um apelo, incluindo a competência legal para intimar testemunhas e, muito importante também, exigir que o organismo público em questão lhe envie quaisquer informações ou registros necessários para sua investigação, a ser conduzida à porta fechada, sempre que necessário e as circunstâncias o exigirem.

Depois de concluída a investigação, o órgão administrativo deveria ter autonomia para poder para rejeitar o apelo, para exigir que o organismo público divulgue a informação, para ajustar alguns custos que sejam cobrados pelo organismo público, para multar os organismos públicos por comportamento obstrucionista quando justificado e/ ou cobrar aos organismos públicos os montantes devidos pelo apelo.

O organismo administrativo deveria também ter o poder para referir aos tribunais casos onde se registre obstrução criminosa de acesso aos registros ou a sua destruição propositada.

Tanto o requerente como o organismo público deveriam ter a possibilidade de apelar aos tribunais contra decisões do órgão administrativo. Tais apelos deveriam incluir o poder total para rever a causa, de acordo com o seu mérito, e não serem limitados à questão de se o órgão administrativo agiu de forma razoável ou não. Isto assegurará que a necessária atenção seja dada à resolução de questões difíceis e que seja promovida uma abordagem consistente para com questões de liberdade de expressão.

PRINCÍPIO 6: CUSTOS

Custos excessivos não deviam impedir o cidadão de solicitar informações

O custo de ter acesso à informação que é mantida pelos organismos públicos não deveria ser tão elevado que dissuadisse potenciais requerentes de fazê-lo, uma vez que a ideia fundamental, na base da liberdade de informação, é exatamente a de promover o acesso aberto à informação. Está por demais demonstrados que os benefícios da abertura de informação, a longo prazo, superam em grande escala os custos de tal abertura. Por outro lado, a experiência em vários países sugere que os custos de acesso não são um meio efetivo de compensar os custos de um regime de liberdade de informação.

Sistemas divergentes foram empregues em todo o mundo para garantir que os custos não sirvam de impeditivo aos pedidos de informação. Em algumas jurisdições, um sistema duplo tem sido utilizado, envolvendo taxas únicas para cada solicitação, em paralelo com taxas proporcionais aos custos de busca e de prestação da informação. Estes últimos custos deveriam ser anulados ou substancialmente reduzidos para pedidos de informação pessoal ou no interesse público (que deveria ser pressuposto assim, quando o propósito da solicitação estivesse ligado à publicação da informação). Em algumas jurisdições taxas mais altas são cobradas às solicitações comerciais como forma de subsidiar as solicitações de interesse público.

PRINCÍPIO 7: REUNIÕES ABERTAS

Reuniões de organismos públicos deveriam ser abertas ao público

A liberdade de informação inclui o direito do cidadão saber o que faz o governo em nome do público e de participação no seu processo de decisão. A legislação sobre a liberdade de informação deveria por isso estabelecer como ponto assente que todas as reuniões de órgãos de governança deveriam ser abertas ao público.

A "governança" neste contexto refere-se principalmente ao exercício de poderes de decisão e por isso os organismos que se dedicam a prestar conselhos não estariam incluídos. Comissões políticas – reuniões de membros do mesmo partido político - não são considerados órgãos de governança.

Por outro lado, reuniões de órgãos eleitos e as suas comissões, gabinetes de planejamento e relativos às zonas, gabinetes de autoridades publicas e de educação e agências públicas de desenvolvimento industrial seriam também incluídas.

Uma "reunião" neste contexto refere-se principalmente a reuniões formais, nomeadamente reuniões oficiais de um organismo público com o objetivo de levar a cabo trabalhos público. Os fatores que indicam se uma reunião é ou não formal são a necessidade de estabelecer um quorum e de aplicação formal de regras de conduta.

O aviso prévio para a realização de reuniões é necessário para que o público possa ter a oportunidade real de tomar parte nelas e a lei deveria estipular que o aviso adequado para as reuniões fosse dado com a antecipação necessária para assim permitir a presença do público.

As reuniões podem ser realizadas à porta fechada, mas apenas de acordo com princípios estipulados e quando existirem razões relevantes para fazê-lo. Qualquer decisão de restringir a assistência à reunião deveria ser, em si, sujeita a escrutínio público. Os princípios para a realização destas reuniões à porta fechada são mais alargados do que a lista de exceções à regra que regulam a divulgação, mas não são ilimitados. Razões para a restrição de assistência, em circunstâncias apropriadas, incluem a saúde e segurança pública, execução ou investigação da lei, assuntos de trabalhadores ou funcionários, privacidade, assuntos comerciais e de segurança nacional.

PRINCÍPIO 8: DIVULGAÇÃO TEM PRIMAZIA

As leis que são inconsistentes com o princípio de máxima divulgação deveriam ser alteradas ou revogadas.

A legislação sobre a liberdade de informação deveria exigir que outras leis fossem interpretadas, tanto quanto possível , duma forma consistente com as suas disposições. Quando tal não fosse possível, legislação que trate de informação restrita ao público deveria ser sujeita aos princípios básicos da lei sobre a liberdade de informação.

O regime de exceções estipulado na lei da liberdade de informação deveria ser abrangente e não deveria ser autorizado que outras leis criassem mais exceções. Particularmente as leis que regulassem o sigilo não deviam declarar ser ilegal que os funcionários públicos divulgassem informação que são obrigados a divulgar de acordo com a lei da liberdade de informação.

A longo prazo, deveria haver o empenho para que todas as leis relacionadas com a informação fossem adaptadas aos princípios que protegem a lei da liberdade de informação.

Para além disso, os funcionários públicos deveriam ser protegidos contra sanções quando, de forma razoável e em boa fé, divulgassem informação na sequência de uma solicitação relacionada com a liberdade de informação, mesmo que posteriormente se concluísse que tal informação não seria para divulgação. Se assim não for, a cultura de segredo que envolve muitos organismos governamentais será mantida por funcionários excessivamente cautelosos sobre as solicitações de informação, numa tentativa de evitarem riscos pessoais.

PRINCÍPIO 9: PROTEÇÃO DE DENUNCIANTES

Indivíduos que divulgam informações sobre situações impróprias - denunciantes - devem ser protegidos.

O cidadão devia ser protegido de qualquer sanção legal, administrativa ou relacionada com emprego por divulgar informação sobre ações impróprias.

"Ações impróprias", no contexto deste princípio, incluem ações criminosas, não cumprimento de obrigações legais, erro judiciário, corrupção ou desonestidade, ou graves prevaricações relacionadas com um organismo público. Incluem ainda ameaças graves contra a saúde, segurança ou ambiente, estejam ou não estas Ameaças ligadas a ações individuais impróprias.

Os denunciantes deveriam beneficiar de proteção desde que tenham atuando em boa fé e na crença aceite de que a informação era substancialmente verdadeira e divulgava provas de ações impróprias. Tal proteção deveria ser aplicada mesmo quando a divulgação fosse uma transgressão de requisitos legais ou do emprego.

Em alguns países, a proteção de denunciantes é dependente de uma solicitação para divulgação de informação a certos indivíduos ou organismos de fiscalização. Se por um lado, isto é, duma forma geral, apropriado, a proteção deveria estar também disponível, quando o interesse público assim o exija, no contexto da divulgação a outras pessoas ou até aos meios de comunicação social.

O "interesse público" neste contexto incluiria situações onde o benefício da divulgação fosse superior ao prejuízo que poderia causar ou quando fosse necessária uma forma de alternativa de divulgação da informação para proteger um interesse essencial. Isto se aplicaria, por exemplo, em situações onde os denunciantes necessitem de proteção contra retaliação , quando o problema não possa ser resolvido por mecanismos formais, quando existir uma razão excepcionalmente séria para divulgar a informação, como uma ameaça iminente contra a saúde ou segurança publica, ou quando existe o risco de que as provas de ações impróprias sejam falsificadas ou destruídas.